Séance 2 : Quels lieux pour la coopération interinstitutionnelle au niveau départemental et régional ?

Présentation du comité départemental de la parentalité et des PEL du Rhône, Charles Maurin, DDCS du Rhône et Jean-Pierre Grenier, CAF du Rhône

Le fonctionnement de ce comité a été validé en 2002 par une convention signée entre la Préfecture, la DDJS, la CAF, le Conseil Général et l’Education Nationale. Depuis 2012, une réflexion a été engagée permettant d’associer les questions de parentalité et d’arriver à produire un appel à projet conjoint pour les dispositifs CEL, CLAS et REAAP. Ce lieu partenarial qui fonctionne depuis de nombreuses années peut plus facilement anticiper les réformes des politiques publiques. Ainsi, lorsque la réforme des rythmes scolaires a impliqué la constitution de groupes d’appui départementaux, dans le Rhône, il n’a pas été nécessaire de créer un nouveau lieu, celui-ci existait déjà !

Ce fonctionnement permet à la fois d’harmoniser les programmations financières mais aussi d’envisager différemment le mille-feuille des dispositifs. De loin, en effet, on peut s’interroger sur les différences entre dispositifs et leur redondance, mais vu au plus près de l’action, chaque dispositif a ses spécificités et donc sa nécessité. L’une des limites de ce lieu partenarial tient bien à l’implication des niveaux décisionnels. Ainsi, le Préfet à l’égalité des chances change fréquemment dans le Rhône, néanmoins, l’ancienneté du pilotage et sa volonté de mise en cohérence permettent de maintenir une continuité dans le temps. L’articulation avec les collectivités locales reste plus difficile dans la mesure où la place des institutions CAF et Etat dans les comités locaux reste assujettie à la charge de travail de leurs représentants, ce qui pose des difficultés en particulier dans le lien aux élus du rural.

Le fait qu’il y ait une cellule d’animation co-portée par la CAF et la DDCS permet néanmoins d’asseoir et de garantir une vision départementale dans le temps, car elle a su constituer sa légitimité au fil de ces dernières années.

Echanges et débats

Cette première présentation a d’emblée fait débat autour des contradictions de l’action partenariale d’une part et de la question des échelles d’autre part. Ainsi, si l’une des difficultés est bien de voir se multiplier des comités départementaux, le risque est que ne s’y discutent que des questions financières. Sur la question des échelles, le dispositif de la région Rhône-Alpes sur les 16/18 ans montre bien qu’il y a des discussions avec l’Education nationale au niveau régional, mais qu’à l’échelle départementale, cela reste plus compliqué.

Les notions de réseau, de partenariat et de communauté éducative, Jean-Marc Berthet

Sous le partenariat peut se cacher quelque chose de très consensuel, un consensus qui viendrait gommer toutes les conflictualités alors même que c’est quand on accepte le conflit qu’on devient vraiment partenaires. Si l’on n’y prend garde, le terme partenariat, c’est le mot valise pour dire qu’on n’est d’accord sur rien mais qu’il ne faut surtout pas le dire !

1 - les types de partenariat

a) Pour les acteurs, le mot de « partenariat » pour recouvrir différents niveaux de sens

• un niveau d'information : expliquer ce qu’on fait à d’autre
• le partenariat de communication qui permet aux  partenaires d'échanger entre eux. Celui-ci n'est pas toujours évident dans la mesure où les partenaires sont pris dans des systèmes de turn-over importants. 
• la concertation où les différents partenaires se concertent entre eux et commencent à initier des apprentissages collectifs.  
• le partenariat, au sens le coopératif, commence avec la co-production, lorsqu'on négocie et construit collectivement le contenu d'un projet. Cette dimension implique nécessairement l’approfondissement des apprentissages collectifs et donc du temps.

b) Le partenariat implique différents niveaux hiérarchiques qu’il faut arriver à distinguer

Le partenariat devient efficient lorsque les niveaux hiérarchiques sont bien décomposés : le terrain avec le terrain, les responsables hiérarchiques avec les responsables hiérarchiques, le politique avec le politique. Lorsque tout est mélangé, on tombe dans le partenariat de représentation, dans ce qu’on peut appeler la latéralisation des contrôles, on vient en réunion car il faut y être et bien vérifier qui de nos partenaires y est...

c) Les limites du partenariat

Mais le partenariat a aussi des limites objectives qu’il importe de souligner.

• La première tient aux frontières à chaque institution. Cela pose donc la question de qui garantit le cadre des échanges entre partenaires et jusqu'où il est possible d'aller entre ces différents partenaires. Force est de constater aujourd’hui qu’il n’y a pas d’unité de commandement d’un éducatif local, et que chacun y va de sa volonté, les régions, les départements avec leurs projets éducatifs de département, les communes avec leurs PEL et leur PEDT aujourd’hui.
• La seconde limite tient aux niveaux hiérarchiques propres à chaque institution. On peut repérer des formes de partenariat très informelles entre acteurs de terrain qui ne sont pas reconnues à un niveau hiérarchique supérieur. Inversement, des formes de partenariat existent au niveau des responsables hiérarchiques sans que le niveau des professionnels de terrain ne suive. Bref, le partenariat oblige chaque fois à une clarification des positionnements institutionnels des partenaires concernés.
• Troisième limite repérable, c’est celle qui est relative aux lieux partenariaux eux-mêmes. Le meilleur gage d’un partenariat réussi reste bien celui qui garantit des lieux où les partenaires présents sont sur un relatif pied d’égalité et où les espaces de rencontre ne sont pas indifférenciés entre personnels de terrain et responsables hiérarchiques. A défaut, cela tourne au partenariat d’information ou de communication ou de représentation sans vraiment déboucher sur de la co-production.
• Quatrième limite au partenariat, c’est celle qui est relative aux dispositifs partenariaux qui se pervertissent au fil du temps et qui font qu’on se rencontre pour parler de beaucoup de chose sauf d’éducatif. Il y a alors tout un travail à engager de réécriture du projet pour lever ces ambiguïtés. Pourtant, le partenariat est invoqué  régulièrement comme sortie d’une relative panne de l’action que constitueraient différents phénomènes, décrochage, échec scolaire, …
• Cinquième limite, il manque parfois sur le terrain des partenaires lorsque les institutions ont moins de personnels disponibles. Comment décréter un partenariat avec des personnes déjà surchargées de travail par leur propre institution alors même que ce travail collectif demande du temps ?

d) Sortir de la représentation pour coopérer

Alors plutôt que de parler du partenariat et de ses limites, peut-être vaut-il mieux parler de coopération et de co-production. 
Coopérer, c’est coproduire. Ce n’est que dans la coproduction qu’on devient partenaires, qu’on se met dans les choses et leur opérationnalité. Tant qu’on en reste au grand comité de pilotage, on risque de ne rien se dire et de n’être que dans la représentation de son institution.

2 - La question du réseau

a)  La notion de réseau

Mais la notion de partenariat ne suffit pas à comprendre ce qui se trame, il faut y adjoindre une notion supplémentaire : celle de réseau. Le réseau par définition est beaucoup plus large que le territoire. Si le territoire de la réussite éducative est celui de la commune, la notion de réseau permet de dépasser les frontières des territoires de chacune des institutions. La notion de réseau permet de mobiliser des ressources personnelles et professionnelles qui mettent de l'huile dans les rouages des institutions parties prenantes de la réussite éducative. Il permet aussi de penser différemment des configurations professionnelles qui ne cessent d'être changeantes (turn-over, congés maternités, maladie, problèmes d'agendas, etc.). Le réseau permet donc de faire des liens avec d'autres professionnels de manière formelle et informelle. Pour résumer, le partenariat reste formel, le réseau y rajoute la dimension informelle.

b)    Du réseau au milieu

Un réseau s’exprime pleinement quand il devient un milieu, quand il produit des effets « milieu » et lorsque les effets « milieux » sont plus forts que le turn-over des partenaires… Pour Yves Grafmeyer[1], un milieu est constitué de deux façons. D’une part, il dote les êtres sociaux de ressources et de dispositions héritées ou acquises, leur assigne une place au sein des rapports sociaux, délimite le champ de leur possible et orientent par là-même le cours de leur trajectoire de vie ; milieu professionnel, milieu social… D’autre part, un milieu est constitué des processus par lesquels se construisent, se distendent et se recomposent les liens interpersonnels qui situent chaque individu dans des configurations elles-mêmes inter-reliées de proche en proche, et porteuses d’effets spécifiques sur les manières de penser et d’agir…

3 - La communauté éducative

Pourquoi après près de trente ans de politiques éducatives locales, partenariales, aussi peu se transmet-il ? Aussi peu se trouve-t-il capitalisé ?  Pourquoi a-t-on un mal fou à faire milieu ?

J’y vois plusieurs raisons

• Une division du travail intellectuel excessive pour la communauté éducative, avec un monde enseignant, de ce fait, en haut de cette division intellectuelle.
• Un réformisme et un « bougisme » permanent, de la part des institutions, ça lasse donc essayer de déplier le temps…
• mais cette communauté est encore beaucoup trop hétérogène au regard d’une question : l’école qui ne cesse de hiérarchiser et séparer les métiers. Si on regarde une école ou un collège, on peut constater que les métiers y sont nombreux de l’enseignant au directeur, aux ATSEM, aux personnels de service, aux RASED, au médecin, infirmière, agents d’entretien… Quand et où ces acteurs se rencontrent-ils ? 

Pourquoi cette communauté éducative peine-t-elle à se constituer ? Pour qu’une communauté se constitue selon Robert Esposito[2], il lui faut une communauté de charges, celle-ci existe bel et bien c’est celle constituée sur la charge des difficultés scolaires et sociales de bon nombre d’élèves. La communauté ne se fonde pas sur du déjà-là, mais précisément sur quelque chose qui fait défaut au départ : le partage d’une charge, d’un devoir ou d’une tâche. Nous sommes en charge de notre avec, c’est-à-dire de nous. Il en résulte que la « communitas » est l’ensemble des personnes unies non pas par une "propriété", mais très exactement par un devoir ou par une dette ; non pas par un "plus" mais par un "moins", par un  "manque", par une limite prenant la forme d’une charge, voire d’une modalité défective, pour celui qui est « affecté » à la différence de celui qui en est "exempt" ou "exempté". 

Le problème, c’est : où parle-t-on de cette communauté de charge et comment ?

Pour conclure

Il est dit souvent qu’il faut généraliser les expériences, on pourrait par exemple généraliser l’expérience du réseau PEL présenté précédemment, mais les expériences ne sont pas généralisables. Car elles sont uniques, et c’est leur unicité qui fait leur réussite. Pourquoi ? Pour une raison simple, les expériences qui produisent des effets milieux produisent aussi un savoir tacite intransmissible. Le savoir tacite ne se transmet pas, au contraire du savoir explicite. Alors que faut-il faire ? Continuer le travail collaboratif pour faire milieu, produire du savoir explicite pour capitaliser sans s’illusionner sur la limite de la communicabilité du savoir implicite.

Echanges et débats

Le débat a alors glissé vers le partenariat avec l’Education nationale, certains estimant que cette dernière attendait surtout des partenaires de jouer un rôle de prestataire. D’autres estimant, que l’Education Nationale avait tendance à s’appuyer sur ses partenaires lorsqu’il s’agissait d’abord d’aller chercher des financements, d’autres encore estimant que l’Education nationale avait encore beaucoup de mal à accepter la notion de co-pilotage (mais les collectivités locales l’acceptent-elles plus facilement ?).

Sur les questions de généralisation des expérimentations, certains ont fait remarquer que reconnaître cela était particulièrement anxiogène pour les élus, que ces derniers attendaient un cadre bien posé et rassurant et que justement ils tendaient à vouloir dépersonnaliser les effets milieux car ces derniers sont souvent redoutés par les institutions. Ainsi, les fonctionnaires, qu’ils soient de la fonction publique d’Etat ou de la territoriale peuvent très bien se retrouver sur d’autres postes à déployer d’autres compétences thématiques, ce qui nuit à ces effets milieux.

Il a été rappelé que dans les liens des collectivités à l’Education nationale, celles-ci devaient en-core progresser sur le sens et les contenus qu’elles proposent. Bien souvent, elles se contentent d’une offre d’activités qui, suivant les lieux où elles se déroulent, peuvent vite heurter le monde enseignant. Les débats homériques autour de la salle de classe qui appartiendrait aux enseignants alors même que les locaux appartiennent aux collectivités, en témoignent aisément. De manière similaire, du côté de l’éducation populaire, sa légitimité à intervenir se pose, car derrière se jouent des rapports de pouvoir autour de la bonne forme pédagogique.

Concernant, enfin, la présentation du comité départemental du PEL, il a été redit que le niveau régional se trouvait en proie à une difficulté : piloter cette échelle à cheval sur deux académies. C’est pourquoi, sur certains dispositifs, la question du pilotage n’est même plus évoquée : le pilotage se faisant à distance, on laisse le territoire local s’en emparer.

[1] Grafmeyer Y., Habiter Lyon. Milieux et quartiers du centre-ville, Paris, CNRS Éditions/PPSH Rhône-Alpes, 1991