Un plan régional pour raccrocher les jeunes en Rhône-Alpes
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Contexte
Le plan régional en faveur des jeunes pour le raccrochage en formation et pour l’emploi mis en place par la région Rhône-Alpes depuis 2011, faisant suite au plan de lutte contre le décrochage et les sorties sans qualification (2008-2011), s’inscrit dans un contexte institutionnel où la question du décrochage est devenue une priorité à la fois européenne ("La lutte contre l'abandon scolaire: une contribution essentielle à la stratégie Europe 2020") et nationale des politiques publiques. Depuis 2009, une succession de rapports (rapport de la mission interministérielle permanente d’évaluation de la politique de prévention de la délinquance, 2011, rapport MEN-IGEN-IGAENR , 2013, rapport MEN-SGMAP , 2014), et de textes prescriptifs mettent en place ou réorganisent des dispositifs de travail internes à l’Education Nationale (mise en place des groupes de prévention du décrochage scolaire, GPDS , de la Mission de Lutte Contre le Décrochage Scolaire, MLDS , des réseaux “Formation Qualification Emploi”, FOQUALE) ou partenariaux (mise en place du système interministériel d’échanges d’informations, SIEI , des plateformes de suivi et d’appui aux décrocheurs, PSAD. Voir sur le site du ministère de l’Education nationale la page “la lutte contre le décrochage scolaire”), droit au retour en formation initiale pour les 16-25 ans, mais réattribuent aussi le pilotage de ces dispositifs aux conseils régionaux à travers le transfert de compétence aux régions de l’orientation tout au long de la vie avec la mise en place du Service Public Régional de l’Orientation, SPRO , ainsi que du raccrochage à travers la coordination des plateformes.
Cet enchaînement de rapports et de nouvelles prescriptions pose toutefois des questions majeures :- De quelle manière les institutions et les professionnels ont-ils pu se les approprier ? Avec quels accompagnements ?
- Ont-ils réellement entraîné des changements dans la prise en compte et la prise en charge des jeunes “décrochés” du système éducatif voire même “décrochés” des structures censées leur proposer un accompagnement comme les missions locales, les CIO, la prévention spécialisée ou encore les PIJ ou BIJ ?
- Se sont-ils traduits par de nouvelles organisations du travail, de nouvelles manières de travailler, de nouveaux moyens, qui permettraient de repérer, d’aller chercher et accompagner ces jeunes ?
C’est donc dans ce contexte chargé que s’est déployée l’expérimentation en Rhône-Alpes à travers l’appel à projet du plan de raccrochage. L’intérêt de celui-ci est certainement d’avoir donné des moyens aux acteurs locaux volontaires de dépasser la seule logique du discours et de la prescription pour réellement aller “se frotter” aux jeunes “décrochés”, avec toutes les difficultés, remises en question, essais et erreurs, réajustements que cela implique.
En effet, si la question de ces jeunes, qui ont, parfois, rompu tout contact avec les institutions, est si difficile à prendre en compte, c’est bien parce que la normativité des institutions et des modalités de travail des professionnels auprès des enfants et des jeunes a provoqué à un moment leur retrait : normativité des résultats scolaires, normativité du travail attendu, normativité du comportement requis, normativité de la démarche volontariste attendue, normativité de l’orientation non choisie, etc…, qui souvent ont empêché la prise en compte humaine et adaptée, de difficultés durables (liées aux apprentissages) ou circonstancielles (liées à l’adolescence, aux ruptures et tensions dans la vie familiale) qui auraient pu maintenir ces jeunes dans un parcours de formation scolaire et/ou professionnel. On pense évidemment à l’institution scolaire, mais on peut aussi se poser la question concernant les organismes de formation, les Centres d’Information et d’Orientation, les Bureaux d’Information Jeunesse et jusqu’aux missions locales. C’est certes la mission de ces dernières d’accompagner les jeunes sortis du système scolaire vers la formation ou l’emploi, mais elles n’ont pas - ou plus - forcément les moyens d’aller chercher les jeunes qui ne font pas - ou pas encore - la démarche de pousser leur porte en se pliant aux contraintes de la prise de rendez-vous et des modalités d’accompagnement proposées par les conseillers emploi/formation.
Le plan de la région Rhône-Alpes en faveur des jeunes pour le raccrochage en formation et pour l’emploi
La région Rhône-Alpes à travers ce plan a choisi de manière volontariste dans ce contexte de donner les moyens, aux acteurs locaux prêts à s’engager, d’expérimenter des actions qui permettent de repérer, d’aller chercher et d’accompagner les jeunes décrochés de 16 à 25 ans qui ne sont pas ou plus en mesure de faire par eux-mêmes les démarches pour rencontrer les structures pouvant les aider à retrouver le chemin de la formation et de l’emploi.
Pour mémoire, le plan est doté d’un budget de 3,9 millions d’euros. Il concernait 103 actions financées pour 48 projets portés et a touché environ 3300 jeunes qui ont été accompagnés sur sa durée.
S’appuyant sur les travaux du CEREQ, le diagnostic de départ affirmait : “En Rhône-Alpes, les travaux du CEREQ donnent une estimation de 10 000 sortants sans diplôme par an. Par ailleurs, le délai moyen entre la sortie de formation initiale et l’accueil en mission locale pour les jeunes rhônalpins de niveau V était au premier semestre 2010, en moyenne, de 31 mois.” [...] “un certain nombre de jeunes en situation de décrochage scolaire et sans qualification ne trouvent pas de ré-ponses appropriées à leur situation. Tout en exprimant leur volonté d’accéder à un emploi et de prendre leur autonomie vis-à- vis de leur famille, ils combinent le plus souvent des problématiques freinant leur engagement dans la construction d’un parcours d’insertion sociale et professionnelle.”
Le plan fixait deux grands objectifs :
- “contribuer à la mise en réseau des acteurs en charge des jeunes non qualifiés et non diplômés et des jeunes ayant interrompu leur cursus de formation avant la fin. Il doit aussi contribuer à la gestion et à l’accompagnement des transitions dans les parcours de formation des jeunes.”
- “permettre de mieux comprendre la situation et de renforcer l’action afin d’améliorer les transitions et de réduire les délais entre la sortie sans diplôme de formation initiale et la remobilisation de ces jeunes dans un parcours de formation et d’insertion.”
Quelles actions dans les projets financés ?
Notre démarche évaluative
Une évaluation participative et qualitative
- Sortir du modèle de « l’ innovation » et des « bonnes pratiques »
- Décrire le travail
- Comprendre les tensions et les dilemmes
- Analyser les conditions de l’efficacité en fonction des contextes
- Aider les acteurs (locaux et régionaux) à mieux se connaître pour améliorer la coopération
- Accompagner l’évolution du prescrit pour qu’il tienne compte des contraintes de terrain
Nos questionnements
- Comment les acteurs locaux se sont-ils emparés de cet appel à projet dans un contexte institutionnel mouvant ?
- Comment se sont-ils coordonnés :
- pour répondre à cet appel à projet,
- pour repérer, contacter et orienter dans leur dispositif expérimental les jeunes décrochés,
- pour les accrocher aux actions proposées,
- pour leur proposer des solutions à l’issue de leur parcours,
- pour soutenir les professionnels qui les ont suivis,
- et enfin pour faire le bilan chaque année de leur action pour le cas échéant redemander un financement et réorganiser en partie les parcours proposés ?
- Comment les agents de la région à la direction des lycées et leurs représentants locaux (CTEF) ont-ils interagi avec eux pour les informer, les guider dans la conception des projets, les soutenir dans leur réflexion pour surmonter les obstacles qu’ils ont rencontrés et adapter leurs actions pour gagner en efficacité ?
- Quels enseignements tirer de cette expérimentation pour penser un futur plan de raccrochage régional appuyé sur les nouvelles missions des conseils régionaux en matière d’orientation et de raccrochage ?
Plan du rapport
- INTRODUCTION P6
- Contexte p6
- Commande p9
- Démarche et méthodologie du centre Alain-Savary p9
- 1 - L’APPEL A PROJET P13
- Sur l’écriture du projet p14
- Sur le lien à la région p15
- Sur les enjeux financiers de l’appel d’offres p15
- La question des temporalités dans le cadre de l’appel à projet p16
- Sur l’outil d’évaluation p17
- La question territoriale p17
- 2 - LE PUBLIC ET LA PEDAGOGIE P19
- Le public ciblé p20
- Des spécificités liées au territoire de vie des jeunes p20
- La question de l’adhésion puis de l’accompagnement des jeunes p20
- Des dispositifs imprégnés de la « culture de la réussite éducative » ? p21
- Une pédagogie réflexive qui permet d’avancer à petits pas p21
- Les pédagogies mises en œuvre p21
- 3 - SUR LA DYNAMIQUE PARTENARIALE P25
- En amont du projet p26
- Pendant le projet p28
- A la sortie du projet p29
- 4 – IMPACTS SUR LES STRUCTURES ET LES PROFESIONNELS P31
- L’implication des structures p32
- Les professionnels p34
- Les professionnels de la direction des lycées à la région p35
- CONCLUSION P38
- PRECONISATIONS P42
Conclusion et préconisations
Le raccrochage : une complexité des politiques publiques
La politique de raccrochage et de prévention du décrochage telle qu’elle se constitue aujourd’hui est le fruit d’une complexité importante dans la mesure où elle mobilise une somme d’acteurs professionnels, d’institutions et de dispositifs nombreux sur les territoires, sans que la question du pilotage d’ensemble ne soit vraiment affermie. Même si une clarification s’opère avec d’un coté l’Education nationale qui se doit d’être pilote des politiques de lutte contre le décrochage et de l’autre côté, les régions qui deviennent pilotes des politiques de raccrochage, force est de constater que l’articulation des deux politiques reste encore faiblement pensée tant le paysage institutionnel est touffu. Nous pourrions aussi y rajouter le département qui au titre de ses missions de protection de l’enfance, de financement de la prévention spécialisée et de gestion des collèges pourrait être davantage associé à ces politiques. Cette complexité n’est pas sans effets dans les projets menés, tant la dimension partenariale est quasi imposée du fait de la multiplicité des acteurs en présence et tant aussi, ces derniers sont pris dans ces jeux de mouvance institutionnelle.
Le raccrochage, une responsabilité à partager
Quels que soient les porteurs ou les partenaires des projets investigués, l’idéal militant, la cause à défendre, l’importance de la constitution d’une communauté éducative locale sont autant d’éléments qui font de ce sujet une responsabilité fortement partagée mais en même temps parfois empêchée tant les embûches sont nombreuses. Comme tout projet expérimental, le plan de raccrochage oblige à un bricolage permanent, des normes d’actions à construire “in situ”, un pragmatisme permanent qui permet des réadaptations, une capacité à construire un réseau de partenaires tout au long de la chaîne des interventions, de l’entrée à l’orientation dans le projet jusqu’à sa sortie et à l’accès à l’emploi ou à une formation. Cela implique un travail constant d’enrôlement de partenaires et de jeunes tout au long du processus qui peut parfois butter sur la réalité des fonctionnements institutionnels. De ce point de vue, nous n’en sommes qu’aux prémisses de logiques d’action publiques qui doivent pouvoir être confortées à l’avenir, en évitant l’écueil des « bonnes pratiques » qui seraient généralisables, mais plutôt en mettant à jour ce qui, dans les expérimentations, ont été les conditions de leur plus ou moins grande réussite. Cette responsabilité à partager doit pouvoir aussi permettre aux porteurs de capitaliser leurs acquis.
Coordination et accompagnement : des fonctions nécessaires mais chronophages
Cela a été mentionné à différentes reprises dans ce rapport, le plan de raccrochage auquel ont répondu de nombreux porteurs se solde par une sous-estimation répétée des deux grandes fonctions de coordination, nécessaire entre partenaires, et d’accompagnement renforcé auprès des jeunes. Le temps consacré à ces fonctions s’est avéré beaucoup plus important que prévu obligeant les différents projets à se réadapter en permanence à leurs publics, à leur environnement partenarial et institutionnel. Cela pose de façon sous-jacente la question du diagnostic de départ de la réalité des situations des jeunes touchés qui n’a peut-être pas toujours était envisagé de façon pleinement partagé. De ce point de vue, l’implication des éducateurs de prévention spécialisée a joué un rôle déterminant d’acculturation d’autres professionnalités aux besoins des jeunes pris en charge.
Si le décrochage est multifactorielle, la question du raccrochage, elle aussi doit tenir compte de facteurs multiples que les professionnels doivent prendre en compte :
- La question des conditions de l’adhésion des jeunes ;
- La question du cadre de l’accompagnement proposé.
Cela oblige donc à prendre le temps de la construction partenariale et de l’acculturation des professionnels au travail intermétier qui permet de « faire collectif » pour être étayé par le collectif.
Les dispositifs de raccrochage : une nécessité pour opérationnaliser les plateformes de suivi et d’appui aux décrocheurs
Dans la perspective d’un futur plan, et dans le passage du pilotage des plateformes de l’Etat à la région, la place des plateformes interroge. En effet, le fonctionnement de celles-ci est aujourd’hui très disparate. Leur montée en charge s’est faite de manière progressive à partir de l’entrée des listes nominatives, la prochaine étape sera sans doute celle du renforcement de leur pilotage et surtout du renforcement de leur rôle de mise en réseau d’une somme d’acteurs sur un territoire. Là encore, au regard de la diversité des configurations territoriales, l’opérationnalisation plus forte des plateformes comme espace d’articulation potentiel entre les politiques de décrochage et les politiques de raccrochage reste un enjeu tout en posant la question des moyens donnés à leur animation. A ce titre les dispositifs régionaux permettent aux acteurs de se donner les moyens d’aller chercher les jeunes là où ils sont et de les accompagner à partir de là où ils en sont, jusqu’à ce qu’ils soient, au bout du compte, en mesure de raccrocher une offre de droit commun.
Vers des institutions moins normatives ?
Travailler le décrochage et /ou le raccrochage suppose donc aussi d’outiller les institutions, les structures, les professionnels sur la normativité de leurs fonctionnements. La caractéristique des projets et des personnes porteuses de ces projets réside en effet dans leur capacité “à faire bouger les lignes de leurs institutions ou de leurs pratiques” pour justement rendre le travail avec les jeunes possible.
La question des discriminations et de l’implication des réseaux d’entreprises dans les projets
Deux signaux faibles dans les échanges et les propos tenus par les uns et les autres, y compris lors du colloque de restitutions du mois de mars 2015 nous semblent devoir être rappelés au final.
Tout d’abord, la question des discriminations dont sont parfois victimes les jeunes ciblés par les projets. Cette question est largement euphémisée. Sur chacun des 4 sites investigués, sur les deux rencontres académiques, lors du colloque, lors de l’évocation du sujet, les échanges se sont soudain teintés d’interrogations, de malaise, ou tout du moins d’une difficulté à poser collectivement ce sujet.
Ensuite, la question de l’implication des entreprises est problématique. Les personnes rencontrées mobilisent plus souvent le discours de l’insertion et donc l’idée de rendre le public employable ou formable sans forcément toujours se poser la question du côté de l’emploi ou de la formation. Or il s’agit d’acteurs dont l’association dans les projets futurs doit pouvoir être renforcée.
Préconisations
Sur le pilotage et la gouvernance d’ensemble
- Décider du mode de financement territorial de l’appel à projet (péréquation territoriale ou appel à projet sans péréquation territoriale)
- Clarifier entre la région et les rectorats les rôles dédiés tant aux MLDS qu’aux CIO : si d’un côté l’Education Nationale est en charge de la prévention et la région du raccrochage, à l’articulation des deux, ces deux services ont un rôle déterminant à jouer
- Renforcer du côté de l’Education nationale la place du soutien des rectorats et des DSDEN aux acteurs de l’Education nationale impliqués dans les projets (CIO, EPLE, GRETA, etc.)
- Clarifier le rôle que souhaite donner la région aux Missions Locales dans le cadre d’un futur plan
- Engager avec chaque conseil général la manière dont les équipes de prévention spécialisée peuvent être associées aux politiques de raccrochage
- Partager l’enveloppe du futur plan en trois dotations distinctes (une pour le plan pluriannuel, une pour la formation et la qualification des acteurs, une pour garder de la souplesse pour des projets expérimentaux) ou en quatre (consacrer une part du budget à l’impulsion de dynamiques de projets dans les territoires peu engagés sur le plan du raccrochage)
- Sensibiliser les professionnels et les acteurs économiques aux questions de discriminations (par exemple en engageant une réflexion autour de la professionnalisation des procédures de recrutement de jeunes en stage ou en alternance), ce qui implique une politique globale de la région sur la lutte contre les discriminations.
Sur le devenir des plateformes
- Clarifier le rôle que la région entend donner aux futures plateformes sans le réduire à la seule gestion des listes SIEI
- Renforcer le maillage local en permettant aux plateformes de décrochage de jouer leur rôle d’ensemblier
- Former les coanimateurs des plateformes en vue de créer une culture commune et de capitaliser les différentes expériences
- Renforcer l’articulation des plateformes avec le monde des entreprises (MEDEF, CGPME, CAPEB, associations et entreprises de l’Economie Sociale et Solidaire…)
- Inciter les plateformes à travailler en sous-commissions territorialisées qui s’appuient sur la réalité effective du travail sur les territoires
- Penser les projets de raccrochage pour qu’ils soient complémentaires au travail conduit dans le cadre du PRE 16-18
Sur l’appel à projet et les modalités du prochain plan
- Sortir du financement annuel pour aller vers des financements pluriannuels
- Même si le portage financier du projet est porté par une structure, insister sur la nécessité du copilotage du dispositif par plusieurs structures
- Faciliter le montage du projet pour les porteurs, notamment en systématisant une rencontre avec les chargées de mission de la direction des lycées dès la remise d’un pré-projet.
- Prévoir les moyens de répondre aux attentes des porteurs en termes de ressources pour la réponse aux projets et l’organisation de leur déroulé (par exemple de l’aide à constituer un réseau pour trouver des stages ou des contrats d’apprentissage)
- Envisager des pistes pour donner un statut aux jeunes entre 16 et 18 ans participants aux projets de raccrochage
- Pour les 18-25 ans, envisager une articulation possible avec l’extension en cours du dispositif « Garantie Jeunes »
Dans un futur cahier des charges
- Préconiser un accompagnement des projets par un tiers extérieur en mesure de faciliter la réflexivité des acteurs tout au long de leur déroulement
- Proposer des outils d’évaluation qui valorisent le travail des structures engagées et les aident à mesurer l’utilité du travail conduit auprès des jeunes. En amont du nouveau plan de raccrochage, ces outils pourraient être conçus et expérimentés avec quelques porteurs de manière à les rendre utiles, utilisables, et éthiquement appropriables pour tout le monde (Acteurs du projet, direction des lycées et élus)
- Renforcer dans son écriture la question des discriminations et accompagner la démarche de réflexion autour des questions de production et de co-production de discriminations.
- Inciter les porteurs à prévoir des temps de coordinations (opérationnelle et interinstitutionnelle) et de travail en commun, ainsi qu’à monter un comité de pilotage qui garantie la conduite du pilotage partagé du projet
- Demander l’association des CTEF et des plateformes au montage du projet
- Faire une audition orale de chacun des porteurs de projet au dépôt du projet et lors son évaluation annuelle
Conditions de réussite pour de futurs porteurs de projets
- S’appuyer sur des structures ressources pour étayer le travail des professionnels (Centre Michel Delay, CREFE, CR-DSU, C4R, etc.) et envisager leur soutien financier et permettre aux porteurs de dégager plus de moyens humains
- Clarifier et institutionnaliser les fonctions d’accompagnateurs, de référent et de coordonnateur du projet
- Clarifier la position des partenaires sur le sujet des discriminations voire former ses parties prenantes (par exemple en partageant des temps de travail ou de formation autour de cette question)
- S’appuyer sur les compétences des missions locales et des CIO en identifiant le temps à consacrer à la coordination et à l’animation du réseau de partenaires locaux qui constitue le véritable enjeu des plateformes.
Remerciements
Nous tenons à remercier particulièrement les 4 porteurs de projets et leurs partenaires, auprès desquels nous avons investigué, pour le temps conséquent qu'ils nous ont consacré et pour leur engagement au service des jeunes.
Nous remercions également toute l'équipe de la région Rhône-Alpes (techniciens et élu) qui nous ont fait confiance dans cette démarche d'évaluation, et pour nous avoir autorisé à publier ce rapport dont nous espérons qu'il sera utile aux décideurs et acteurs au-delà de la région Rhône-Alpes.
Jean-Marc Berthet
Stéphane Kus
Sylvie Martin-Dametto
Bénédicte Six-Touchard