Actualités de l'évolution des politiques et des dispositifs en Education ; quelles ressources pour renforcer les coopérations locales et inter-institutionnelles ?

Journées d'étude "Questions vives du partenariat et réussite éducative. Quelles collaborations locales et institutionnelles pour améliorer l’accompagnement à la scolarité ?"

Texte intégral de l'intervention.

Préambule

1/ On sait depuis au moins 10 ans et le rapport de Glasman et Besson de 2004 que les effets de ces accompagnements à la scolarité sont très ténus alors pourquoi continue-t-on ? Je rappelle que lors de la Convention d’Objectif et de Gestion  2009 2012 qui lie la CNAF et l’Etat, les Contrats Locaux d’Accompagnement à la Scolarité ont failli disparaître puis finalement ont été conservés, pour défendre l’emploi local et les associations porteuses…tel était l’argument… qui cachait sans doute du sécuritaire derrière.

2/ Dans ces affaires de tension entre animateurs et enseignants et dans l’idée de les faire travailler ensemble, il ne faut pas perdre de vue 

• la division intellectuelle du travail qui profite aux enseignants ;
• la division salariale du travail qui profite encore aux enseignants.

Donc la gageure est de faire du commun sur des divisions fortes concernant l’argent et le soi-disant savoir donc le pouvoir ; et pourtant, il arrive des choses stupéfiantes : vous avez des enfants qui préfèrent passer du temps avec des animateurs plutôt qu’avec des enseignants !

3/ Fondamentalement il faut repartir d’un oxymore « de la pression dépressive de la société » à la réussite. 

Nous sommes dans une société qui ne va pas bien et en même temps la réussite scolaire et je dis bien scolaire et non éducative est souvent la seule sortie possible pour de nombreux enfants et leurs familles. Comme le dit un adjoint à l’Education de Saint-Denis : « Dans cette commune, nous avons de nombreux parents pour qui leur seule richesse est celle de leurs enfants ». Il y a donc une pression généralisée à la réussite des enfants. Cette réussite est largement apprivoisée au prisme de la réussite scolaire et, donc, dans ce cadre là, tout ce qui peut participer de cette réussite des enfants ne peut qu’être valorisé - alors que des travaux nous montrent parfois les aspects contre-productifs des accompagnements menés.

I - un détour historique

L’histoire de la montée de la question des accompagnements à la scolarité tient, sur une durée d’une trentaine d’années, un double fil rouge problématique : entre accompagnement interne et accompagnement externe à l’école d’une part, entre individualisation et personnalisation d’autre part.

A - La montée des questions d’accompagnement à la périphérie de l’école

On se reportera utilement à la liste des sigles avec leur explication et leur histoire dans le précédent rapport de séminaire.

Télécharger le rapport
des journées d'études
(PDF - 62 pages - 8,6 Mo)

L’histoire commence en 1981, non pas par les ZEP mais par la question de la prise en charge des enfants immigrés scolarisés en élémentaire : cela s’appelle les études assistées portées par des associations financées pour cela. Ensuite, en 1982, arrivent les AEPS (Actions Educatives PériScolaires) et c’est le Fond d’Action Sociale qui finance ces actions, toujours pour les enfants immigrés et élargies aux ZEP en 1984 mais seulement pour l’élémentaire. En 1990, une nouvelle circulaire élargit les AEPS aux élèves de ZEP en 6ème et 5ème. En 1992 une première charte de l’accompagnement scolaire est produite par différents ministères et de grandes associations. En 1996, on crée le CLAS qui existe toujours puis en 1998 le CEL, contrats éducatifs locaux etc, les AEPS vont être fondues dans le CLAS en 2000. Puis enfin, une nouvelle charte nationale de l’accompagnement à la scolarité est signée en 2001.

A côté de ces dispositifs nationaux, il faut parler des communes ou des associations ou des travailleurs sociaux qui tout au long des années 80 et 1990 font des choses et innovent sans forcément les déclarer en CLAS.

Il ne faut donc pas perdre de vue que cette question arrive par le FAS créé à la fin des années 50 pour penser les conditions d’accueil pour les populations issues de l’immigration qui devient FASILD puis ACSE puis CGET enfin aujourd’hui. Les mots ont du sens : égalité des territoires c’est bien notre problème aujourd’hui devant le risque des fortes inégalités territoriales.

Dans cette histoire, la réussite éducative va jouer un rôle en reposant la question en 2005 des accompagnements personnalisés, alors même que jusque là les actions menées l’étaient sous forme de groupe collectifs ou semi-collectifs, même si parfois, certaines expérimentations avaient pu être menées avant même la création de l’AFEV avec du soutien individualisé directement dans les familles des élèves repérés en difficultés.

Mais, il faut le redire, les effets probants en termes de réussite de ces accompagnements sont ténus, faibles voire controversés avec par exemple la polémique relative à l’ évaluation des « clubs coup de pouce » qui sont encore un autre dispositif,  par l’école d'économie de Paris.

B - La montée des questions d’accompagnement à l’intérieur de l’école

Ensuite, il est une seconde forme d’accompagnement en interne à l’école. Celle-ci monte très tôt dans les discours, à l’intérieur de l’école, c’est l’individualisation avant l’accompagnement.

Elle était déjà dans la loi Haby de 1975 qui parlait de « pédagogie différenciée et de personnalisation » ce sera renforcé par la loi Jospin de 1989 qui « place l’élève au centre ». C’est encore renforcé par la loi sur la refondation de juillet 2013 qui amène le concept d’école « inclusive » : on n’en parle pas assez, ce qui évite de nous demander ce que cela peut vouloir dire de façon opérationnelle, c’est à dire d’école qui accompagne tous les élèves dans leur parcours scolaire, même si cette notion vise plutôt les publics handicapés, elle est appelée à se généraliser.

Il y a eu une grande rupture au 1er degré, c’est 2008 avec la semaine de 4 jours. Les débuts de l’individualisation dans l’éducation nationale arrivent vraiment en 2008 avec les aides personnalisées au primaire qui viennent de disparaître pour laisser place aux Aides pédagogiques complémentaires, en perdant une heure d’aide au passage…

Au 1er degré, on a aussi des PPRE qui datent de septembre 2005 et les accompagnements éducatifs dans les écoles de l’éducation prioritaire.

Trois défauts ont été pointés sur ces temps entre 2008 et 2013 (rapport IGEN de juin 2013) :

• ils rallongeaient la journée des élèves qui en bénéficiaient sur un temps non scolaire soit à la pause méridienne, plus rarement après ;
• ils stigmatisaient les élèves qui en bénéficiaient ;
• enfin ses modalités d’action étaient peu diversifiées puisqu’il s’agissait de donner deux heures à tous les enseignants sur l’ensemble du territoire ce qui ne correspondait pas toujours aux besoins de tous les territoires, certains enseignants estimant qu’il aurait fallu des interventions encore plus lourdes…

Aujourd’hui, nous avons les aides pédagogiques complémentaires qui ne sont donc plus personnalisées mais qui ont une durée de 36 heures à l’année pour 60 heures d’aides personnalisées mais elles concerneront tous les élèves et pas seulement les élèves en difficultés. On voit là apparaître, mais dans le droit fil du rapport IGEN, une nouvelle tension entre accompagnement pour tous et accompagnement pour certains élèves, la tension classique dans l’école républicaine entre l’universalisme et la différenciation, qui est assez structurante du problème.

Au collège, on a trois outils : le PPRE d’un côté qui date de 2005 et les accompagnements personnalisés en 6ème qui datent de 2010 et remplacent les aidées individualisées qui datent de 1999 mais qui n’avaient que peu porté. Le PPRE devrait être obligatoire pour tous les collégiens redoublants, les chiffres disent que dans la réalité seuls 1/4 en bénéficient.

On a un troisième outil basé sur le volontariat des élèves que sont les accompagnements éducatifs deux heures par semaines payés en heures supplémentaires… qui datent de 2008 !

Bref depuis 2008, sous le double poids de la réforme des 4 jours et des accompagnements éducatifs, c’est un maquis de dispositifs qui s’est déployé pour les quels il faut chaque fois localement rendre cohérent l’externe et l’interne; ce qui n’est pas simple.

A ce stade, il faut parler du rapport de la cour des comptes qui vient de sortir sur le sujet des seuls accompagnements internes. La cour commence par deux données incontournables :

• la question de la gestion des ressources humaines à l’Education Nationale n’a pas bougé depuis le milieu du XXème siècle ;
• l’allocation des moyens aux établissements et aux académies ne prend que peu en compte les inégalités dans les résultats scolaires même si  on repose la question de la péréquation depuis peu…

On connait les conclusions des rapports de la cour des comptes quand elle s’attaque à une politique publique : elles sont souvent triples : c’est illisible, ce n'est pas piloté, c’est mal évalué et donc on ne sait pas combien ça coûte ! Mais le plus remarquable, ce n’est pas cela, le plus remarquable, c’est qu’on ne sait même pas ce que cela produit sur les enfants ! on ne connaît pas les effets sur les apprentissages de ce type de dispositifs.

La conclusion de la cour est aussi importante pour une autre raison proprement structurelle déjà évoquée hier sur le partenariat :

« La Cour a pu observer, tant au cours de ses déplacements en académie que dans le cadre de son enquête statistique, à quel point la communauté enseignante, comme les équipes de direction, savent et peuvent se mobiliser en faveur du suivi individualisé des élèves, lorsqu’un véritable projet d’école ou d’établissement parvient à fédérer l’ensemble des acteurs concernés autour de cet objectif. Cette situation, que la Cour a rencontrée plus d’une fois sur le terrain, ne constitue toutefois pas la norme. Y parvenir suppose en effet de surmonter l’ensemble des dysfonctionnements du système éducatif dont les dispositifs de suivi individualisé des élèves ne sont que le révélateur : l’inadaptation du cadre de gestion, l’insuffisance de la formation et des outils à la disposition des enseignants, ainsi que les défaillances dans la conduite du changement. Cela implique de tels efforts de la part de l’ensemble des acteurs, enseignants comme chefs d’établissement et corps d’inspection, que la démarche en devient impossible à généraliser sur le territoire, hors exploit collectif et bonne volonté exceptionnelle des équipes locales. » 

rapport de la cour des comptes, Le suivi individualisé des élèves : une ambition à concilier avec l’organisation du système éducatif, mars 2015, page 75

C - la difficile rencontre de ces mouvements

La lente montée de la question de l’accompagnement dans les questions éducatives qui reste historiquement renvoyée à sa périphérie, et donc n’est pas vraiment internalisée au sein de l’Education Nationale ou tardivement. Et pour cause, la stratégie de l’individualisation ne visait pas l’ensemble des élèves mais bien ceux les plus en difficultés à qui il était proposé des dispositifs mais en dehors de l’école… ou à tous le moins extérieur à la classe et en marge du temps scolaire, avec l'exemple typique des RASED qui étaient plus soustractifs à la classe que contributifs. En même temps, si on constate la lente montée au sein de l’Education nationale de ces accompagnements, ils restent faiblement institutionnalisés. 

II - Un point d’ actualité

Nous avons à faire, comme dans de nombreuses autres politiques publiques à un paysage éclaté en dispositifs qui se superposent, les accompagnements internes à l’éducation nationale et les accompagnements externes.

Nous sommes par ailleurs en train de vivre une série de réformes importantes sur ces sujets :

• les PEDT ;
• la politique  de la ville ;
• les REP+ ;
• une consolidation des moyens pour le dispositif de réussite éducative.

Ce "bougisme" des politiques publiques qui en constitue son actualité permanente est en lui-même un mode de gouvernement qui produit un chantier permanent. Et le risque du "bougisme" est de produire des formes d’amnésie institutionnelle et donc une très grande difficulté à capitaliser ce qui est fait sur la durée. D’une certaine façon, on ne cesse depuis trente ans de réinventer un tryptique, expérimentation, évaluation généralisation, qui a fait la preuve qu'il ne marche pas. Cessons de penser que les expérimentations sont reproductibles, cela n’est pas vrai. J’y reviendrai dans la troisième partie plus méthodologique et conclusive.

Avant cela, je voudrais revenir sur l’actualité de la réforme des rythmes, à partir d’un petit travail fait pour l’ACSE sur quatre communes. Très rapidement, cette réforme me semble poser quelques questions redoutables. La première tient au mode de pilotage et de gouvernance de l’ensemble, j’ai le sentiment d’une perte en ligne en termes d’exigences sur les contenus éducatifs des principaux acteurs concernés (Education nationale, DDCS et CAF). Celle-ci s’explique par l’urgence de la mise en oeuvre mais correspond sans doute aussi à quelque chose d'un mal profond : en clair, les communes ont été laissées un peu seul à la manoeuvre. Du coup, leurs modes opératoires ont été très différents. Et certaines qui avaient expérimenté une mise en oeuvre en 2013 ont tout changé en 2014.

Deuxième question posée par cette réforme, c’est celle de sa disparité. A entrer par le petit bout des communes, force est de constater l’extrêmes diversité de son application, que ce soit dans sa méthodologie (comment les parents et les enfants ont-ils été associés à la réforme), dans son financement, (les activités proposées sont-elles gratuites ou payantes ?) dans ses contenus (que propose-t-on comme activités, de la garderie, des activités culturelles ou sportives ou de l’accompagnement à la scolarité justement ?), la notion de parcours éducatifs est-elle envisagée ? Les réponses sont fortement disparates.

J’insiste sur les PEDT et leurs devenirs, car justement, ils étaient sur le papier et au niveau du premier degré un outil possible à un renforcement des coordinations et des coopérations entre professionnels, en particulier mais pas seulement, autour de l’accompagnement à la scolarité. Force est de constater, que cela mettra sans doute plus de temps que prévu tant les tensions entre animateurs et enseignants, et les jeux de légitimités qui vont avec semblent rester encore vifs.

III - Quels leviers dans ce contexte ?

Il nous faut commencer par un impératif : penser la question du pilotage et donc du partenariat. Pour le faire, il nous faut prendre au mot la méthodologie de projet et non pas la dévoyer sans vergogne comme cela est trop souvent fait et comme Franck Lepage dans ses « conférences gesticulées » nous invite à nous moquer de la logorrhée qu’elle produit, tant celle-ci devient indigeste, un mot en remplaçant un autre sans que le sens d’ensemble ne change vraiment. 

Avant cela, je voudrais rappeler quelques éléments relatifs au partenariat.Il existe trois niveaux de partenariat :

• le terrain ;
• l’encadrement ;
• le politique, le niveau des décideurs. 

Le partenariat ne peut se construire que par niveau et ce qui coince souvent ce sont les décalages de niveau : par exemple, au niveau de l’encadrement, ça marche très bien mais sur le terrain et au niveau politique c’est la guerre ! Ou encore le niveau de terrain construit des choses sur le surinvestissement personnel, le sur-travail mais au niveau au dessus, il ne se passe rien. Tout cela crée des représentations des constructions partenariales très différenciées. 

Par ailleurs, il existe trois formes de partenariat :

• le partenariat formel ;
• le réseau (qui est un mélange de formel et d’informel) ;
• le milieu (qui est une densification du réseau au risque que l’informel ne prenne le dessus), ce sont trois choses différentes.

7 leviers comme autant de pistes d’action

Levier 1 : tenir les niveaux et donc piloter à tous les niveaux 

Et ce n’est pas simple : la question des pauvres en difficultés scolaires intéressent-elle les DASEN ou les recteurs ou encore les élus ? Ce n'est pas sûr. C’est aussi un travail de conviction éducative à reformuler auprès des décideurs qu’il faut travailler pour faire avancer ces constructions partenariales.

levier 2 : faire projet et non pas programme donc inventer mais pas innover

Dans la méthodologie de projet, on ne commence pas par les moyens, sinon on est fichu. On commence soit par les valeurs, soit par le diagnostic soit par l’évaluation, mais on essaie de garder la question des moyens pour le plus loin possible dans la démarche.

Dans la méthodologie de projet, on pense invention, se jeter en avant sans savoir où on va… penser projet et donc invention et non pas répétition de ce qui a été fait ailleurs car sinon, on recrée le référentiel des politiques publiques qui a montré ses limites : c’est à dire la généralisation des expérimentations et des innovations. Ces généralisations ne sont pas des projets mais des programmes, puisqu’elles n’inventent rien. Les dispositifs sont des moyens au service des projets mais certainement pas des projets en eux-mêmes. 

Levier 3 : poser les implicites et les contraintes, accepter la conflictualité, discuter du bon sens qui n’est pas partagé

Cela implique de travailler le tryptique valeurs-représentations-pratiques, le secret professionnel et la circulation de l’information entre adultes - et entre adultes et enfants - les règlements intérieurs, l’échelle des sanctions, etc, … Des choses pratico-pratiques : lorsqu’un parent ose demander un rendez-vous à un enseignant pourquoi l’enseignant demande-t-il à l’enfant pourquoi il veut me voir ton père ou ta mère ?

Autre exemple, tous les métiers concernés ont leurs contraintes : où sont-elles discutée ? Faire projet c’est discuter des contraintes pour faire des contraintes des ressources comme disait autrefois un mouvement d’éducation populaire et donc accepter la conflictualité.

Levier 4 : faire confiance aux enfants et aux adolescents et les associer au projet

• Leur demander leur avis. Pourquoi participent-ils si peu à ces questions ? On est dans le discours participatif à tous les niveaux mais quand il s’agit des enfants non quand même pas…
• la question du travail collectif des élèves entre eux où la pense-t-on dans ces histoires de remédiation ?

Levier 5 : prioriser

A quoi ça sert un diagnostic partagé quand il est collectivement partagé : à déterminer les enjeux sur lesquels on pense pouvoir peser collectivement. Les besoins sociaux sont infinis, on ne répondra pas à tout, qu’est ce qui est prioritaire est-on d’accord collectivement sur ces enjeux et sur ces priorités ? Prioriser sert aussi à gérer la pénurie de moyens : sur quoi peut-on collectivement peser avec les moyens que nous avons ?

Levier 6 : faire collectif 

il faut un animateur du collectif pour passer d’une collection de partenaires à un réseau de partenaires mais un animateur qui soit légitimé comme tel. J’ai fait, cette nuit un rêve, que les chefs de projet, les animateurs de réseaux soient co-financé par les collectivités et par l’Education Nationale comme l’étaient les chefs de projet politique de la ville autrefois…

levier 7 : bricoler et reconnaitre la noblesse du bricolage

Accepter que les hiérarchies ne sachent pas tout du travail réel de leur agents de terrain et donc étayer leurs bricolages plutôt que de tenter de normaliser leurs activités.

En conclusion, redonner sens et conviction à la notion de projet porté par une communauté éducative pour éviter ce qui est là sous nos yeux, grandissant : une école à plusieurs vitesses…